СЫДОРУК ИВАН ИВАНОВИЧ

ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(теоретическое административно-правовое исследование)

Специальность 12. 00, 14 -административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва -2002

Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский науч­но-исследовательский институт МВД Российской Федерации»

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. Принимающиеся в нашей стране соци­ально-политические, экономические, правовые и организационные меры пе­реустройства общества свидетельствуют о том, что государственная власть, не разделяя пессимизТч и алармистский характер выступлений отдельных публичных политиков и журналистов, предрекающих России будущность страны "третьего мира" и криминального общества, стремится противопоста­вить негативным тенденциям общественного развития всю свою интеллек­туальную и организационную мощь и изменить ситуацию к лучшему.

Не случайно поэтому в настоящее время ведущее значение приобретают попытки укрепления самой государственной власти, восстановления доверия к ней населения, придания деятельности государственного аппарата больше­го динамизма, обоснованности и ответственности за принимаемые решения. Дело в том, что детерминантами беспрецедентного роста преступности и криминализации общественных отношений выступают не столько сами по себе негативные социально-экономические факторы общественного развития современной России, сколько неспособность противопоставить этим факто­рам взвешенную государственную экономическую, социальную, правовую политику и организационно-правовой механизм ее реализации на всей терри­тории страны, обеспечить надлежащий правовой порядок регулирования общественных отношений, организованность и согласованность функциони­рования всех звеньев системы государственной власти, ответственность го­сударственного аппарата за принимаемые решения, в том числе в сфере не­посредственной защиты прав и законных интересов граждан от противоправ­ных посягательств, беззакония и произвола.

В этих условиях правопорядок как состояние правовой упорядоченности социальной жизни, как реализованный режим законности выступает веду­щим условием самосохранения российского общества, реальным инструмен­том преодоления негативных тенденций во всех сферах его жизнедеятельно-

4

сти. Реальность укрепления правопорядка во многом зависит от критическо­го переосмысления многих устоявшихся в юридической науке и правоохра­нительной практике догм и стереотипов в понимании этого феномена, форм и методов его обеспечения в современных условиях.

Это предполагает активизацию фундаментальных и прикладных междис­циплинарных правоведческих исследований широкого круга проблем, непо­средственно обращенных к осмыслению новых содержательных характери­стик таких категорий, как "правопорядок", "обеспечение правопорядка", "ох­рана правопорядка". Этот процесс важен для всей правовой науки, в том числе, а может быть, и в первую очередь, для административно-правовой науки, в рамках которой традиционно исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие непосредственно связанные с обеспечением правопорядка и безопасности области государственной деятельности, как оборона, безопасность, внутрен­ние дела, юстиция. Но сегодня сама идеология и концепция административ­но-правового подхода к этой проблеме требует серьезных корректив.

Традиционно ориентируясь на исследование вопросов функционирования исполнительной ветви государственной власти, охрану общественного по­рядка и общественной безопасности, механизма реализации административ­ной ответственности, административное право пока остается одной из наибо­лее консервативных юридических наук. Консерватизм административного права, в определенной мере охраняя его от скоропалительных новаций в по­строении подотраслей и ведущих институтов, от беспорядочной смены науч­ных парадигм, ориентируемых на некритическое внедрение в отечественную правовую систему идеалов западного либерализма с характерной для них эгоцентрической системой взаимоотношений индивида и государства, в то же время затрудняет обоснование нового видения своего предмета, утвер­ждение принципов междисциплинарного подхода к исследованию деятель-

5

ности государственной администрации, ее взаимодействию с другими ветвя­ми власти и взаимоотношению с гражданами.

Правопорядок и законность, с одной стороны, выступают юридической ос­новой функционирования государственной власти, с другой стороны, они возникают и существуют там и тогда, где и когда государственная власть в них заинтересована. Именно власть устанавливает и поддерживает правовой порядок, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает. В этой связи, при всей полезности и продуктивности традиционных для адми­нистративного права исследований частных вопросов охраны правопорядка, в настоящее время остро ощущается необходимость фундаментального, сис­темного по своему характеру и концептуального по содержанию междисцип­линарного исследования широкого комплекса проблем, относящихся к адми­нистративно-правовому осмыслению проблем формирования, поддержания и упрочения правопорядка.

Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы ис­следования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.

Цели и задачи исследования. Основная цель работы заключалась прежде всего в разработке теоретических основ административно-правового иссле­дования феномена правопорядка как государственно-правового явления, ис­следовании с позиций административно-правовой науки организационно-правового механизма и принципов формирования функциональных структур, форм и методов его обеспечения для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области.

Для достижения указанных целей соискатель ставил перед собой следую­щие задачи, подлежащие решению в ходе исследования:

- сформулировать в контексте обеспечения правопорядка основные теоре­тико-методологические проблемы административно-правовой науки, пред­ложить авторскую концепцию их дальнейшего анализа и решения;

6

- разработать теоретико-концептуальную модель и обосновать методоло­гию административно-правового исследования государственно-правовых яв­лений, в том числе - правопорядка;

- провести сравнительный анализ категорий "правопорядок", "обществен­ный порядок1', "общественная безопасность", "национальная (государствен­на?) безопасность", сформулировать специфику их функционального содер­жания, структуры и целевого предназначения для обеспечения жизнедея­тельности государства, общества, личности;

- исследовать возможности и основные направления использования адми­нистративного права в обеспечении баланса публичных и частных интересов в сфере государственного управления, обеспечения правопорядка и законно­сти;

- исследовать функциональную структуру системы государственно-властных институтов России с точки зрения обеспечения ими правопорядка и законности в стране;

- раскрыть роль и место исполнительной власти и ее федеральных и ре­гиональных структур в обеспечении правопорядка;

- исследовать специфику административно-правовых форм и методов обеспечения правопорядка;

- исследовать правовые и социальные факторы детерминации эффектив­ной организации системы обеспечения правопорядка, предложить авторскую концепцию механизма ее функционирования и совершенствования;

- обосновать предложения по совершенствованию законодательных и ор­ганизационных мер укрепления правопорядка.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является пра­вопорядок как системное состояние социальной жизни, связанное с правовой упорядоченностью общественных отношений, обеспечивающее реализацию прав и законных интересов личности, общества, государства, а также обще­ственные отношения, связанные с его поддержанием и упрочением. Предме-

7

том исследования являются субъекты, институты и механизмы, используе­мые государством в процессе формирования и поддержания правопорядка, а также государственные концепции, научные разработки и правовая практика в этой области.

Методологической'основой исследования послужили принципы позна­ния социальных и правовых явлений (в том числе идей, теорий) в их истори­ческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения тео­рии и практики, истории и современности, соотношения общецивилизацион-ных и региональных особенностей. Особое значение имел системный подход к изучаемым объектам и реализация методологических принципов междис­циплинарного правового исследования.

В соответствии с мировоззренческой и методологической позицией дис­сертанта это предопределило необходимость использования таких методов, как реконструкция идей и теорий, системный и структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену правопорядка, а также к деятельности субъектов его формирования и поддержания. Логика их применения основа­на на попытке интегрировать методологические подходы различных дисцип­лин (философия, правоведение, социология, теория управления) к исследова­нию правопорядка, форм и методов его обеспечения на различных историче­ских этапах государственно-правового строительства России.

Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принад­лежащих к различным школам и направлениям. Диссертант использовал произведения классиков политико-правовой мысли; Платона, Аристотеля, Цицерона, Фомы Аквинского, Макиавелли, Гоббса, Локка, Монтескье, Канта, Гегеля, творческое наследие известных полицеистов и государствоведов И. Е. Андреевского, А. Я. Антоновича, Э. Н. Берендтса, II. Деламара, В. Л. Ковалевского, В. М. Гессена, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова,

Н. М. Коркунова, И. Т. Тарасова, Н. В. Рейгарда, М. М. Шпилевского, И. Юсти.

В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных адшшистративистов Ю. Е. Аврутина, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вольского, И. А. Галагана, М. Д. Загряцкоза, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, Ф. Е, Колонтаевского, А. П. Коренева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, Л. А. Николаевой, Г. И. Петрова, Л. Л. Попо­ва, В, А. Рязановского, Н. Г. Салищевой, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова, А. П. Щергина и др. В основу общетеоретических суждений положены труды известных отечественных правоведов С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. М. Баранова, А. М. Васильева, А. П. Герасимова, С. В. Жилинского, В. Н. Карташова, Л. И. Каска, Д. А. Керимова, Б. П. Курашвили, В. В. Лаза­рева, В. С. Нерсесянца, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонова, Д. М. Чечота, В. Е. Чиркина и др.

Эмпврическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие различные аспекты обеспе­чения правопорядка и деятельности правоохранительных органов; сравни­тельно-правовой анализ законодательных и иных нормативных актов Рос­сийской империи и СССР, а также зарубежного законодательства; материа­лы опубликованных социологических исследований, обобщение правоохра­нительной практики,

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридиче­ской науке предпринята попытка фундаментального теоретического админи­стративно-правового анализа феномена правопорядка как государственно-правового явления, согласованного с перспективами его укрепления в Рос­сийской Федерации, обеспечением баланса публичных и частных интересов,

9

надежной защиты прав и законных интересов личности от противоправных посягательств, произвола и беззакония.

Предложенная авторская концепция междисциплинарного административ­но-правового исследования правопорядка представляет собой новое перспек­тивное научное направление, возникшее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права и теории управ­ления в сфере обеспечения правопорядка.

Новизной отличается и предложенный диссертантом логико- концептуаль­ный подход к исследованию сущности правопорядка, его взаимосвязи с та­кими категориями, как общественный порядок, национальная (государствен­ная) безопасность, публичные и частные интересы. В диссертации исполь­зован нетрадиционный подход к анализу государственно-правовых, социаль­ных и организационных детерминант эффективной организации обеспечения правопорядка - с позиций духовного опыта, культурно-исторических и пра­вовых традиций российского государства, согласованных с современными реалиями становления и развития в России институтов гражданского обще­ства, формирования правового государства.

В работе предпринята попытка воплотить общетеоретические суждения о сущности правопорядка в конкретную административно-правовую и органи-зациошгую материю - концептуальную модель государственно-правового механизма его формирования и упрочения в условиях современной России. При этом диссертант, опираясь на теоретическое наследие блестящей плеяды отечественных и зарубежных мыслителей, ведущих представителей поли-цеистики XIX века, труды современных ученых и правоохранительную прак­тику, старается определить собственную позицию по нерешенным или спор­ным вопросам, предложить возможные пути решения существующих право­вых, социальных и организационных проблем функционирования правоох­ранительной системы России, обновления парадигмы административно-правовой науки.

10 На защиту выносятся следующие основные положения:

* Административное право, являясь одной из базисных отраслей россий­ской правовой системы, регулируя широкий круг общественных отношений, имеющих ведущее значение для нормальной жизнедеятельности личности, общества и государства, испытывает настоятельную потребность в обновле­нии и смене ведущих парадигм. За основу концепции модернизации содер­жания и структуры административного права не могут быть взяты те вариан­ты, которые направлены не на консолидацию административно-правовой ма­терии, а на искусственное расчленение предмета регуляции, вплоть до уров­ня самостоятельных нормативных массивов.

<• Вместе с тем назрела настоятельная необходимость формирования са­мостоятельной процессуальной отрасли административного права. Учитывая процессы формирования новой российской государственности, следует иметь в виду и перспективу формирования двух компонент административ­ного права: федерального административного права и административного права субъектов Федерации. Федеральное административное право должно не только выполнять роль фундамента правового регулирования примени­тельно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Российской Фе­дерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, но и предопределять принципиальные основы становления и развития админист­ративного права всех субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления ре­гиональной исполнительной власти и административной ответственности за правонарушения учитывать единые начала (в том числе и в части правового обеспечения) построения и деятельности государственных органов исполни­тельной власти на федеральном и региональном уровне, а также единые на­чала и принципы административной ответственности физических и юриди­ческих лиц.

II

* С учетом уже существующих и возможных в перспективе коллизий в построении и применении федерального и регионального административного законодательства необходима выработка "правовой логики" их соотношения как с нормами других отраслей права, так и с точки собственной соотноси-мости составных частей, общих принципов, норм, актов, институтов, предме­тов регулирования. Решению этой проблемы способствовала бы разработка модельных законодательных актов.

*> Содержательное уточнение предмета административного права дикту­ется необходимостью переосмысления устоявшихся стереотипов сущности

исполнительной власти. В современных условиях продолжающаяся акцен-

/

туация ее принудительной стороны, развивая "полицейский" взгляд на при­роду этой ветви государственной власти, затеняет социальную и правоуста-новительную составляющие деятельности государственной администрации, необходимость формирования новых представлений о содержании и методах административно-управленческой деятельности, сущности отношений между Органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распро­страняется их властное регулирующее воздействие, изучение и раскрытие диалектики соотношения социального и правового в формах и методах дея­тельности органов исполнительной власти, в том числе и в сфере обеспече­ния правопорядка.

* Признавая принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление, выступающее как организаци­онно-правовая форма реализации исполнительной власти. В настоящее вре­мя сутью государственного управления и регулирования все в большей сте­пени становится правотворчество и правоприменение. Каждая из этих юри­дических форм функционирования государственной администрации обеспе­чивает организованность и упорядоченность объектов управления, придает ему официальный, обязательный характер, ограничивая административный произвол. Содержательные изменения в правотворческой и правопримени-

12

тельной деятельности государственной администрации связаны с процессами оптимизации императивных и диспозитивных начал в правовом регулирова­нии общественных отношений, уточнения компетенционных норм, расшире­ния практики использования таких методов административно-управленческой деятельности, как структуризация, легализация, правонаде-ление и распределение.

* Правовой порядок выступает как определенная устойчивая система взаимосвязанных и образующих целостное единство признаков и элементов, выражающих различные уровни правовой упорядоченности общественных отношений. Пространственное, субъектное и объектное действие права вы­ступает разнообразными критериями выделения различных уровней право­вой упорядоченности, срезов правопорядка, таких как сферы и сегменты об­щественной жизни, субъекты и масштаб формирования и поддержания.

* Правовой порядок в общественных местах является одним из простран­ственно-объектовых уровней правопорядка. Характерное для администра­тивного права сведение обеспечения правопорядка лишь к его охране в об­щественных местах путем узкоспециализированного надзора государствен­ной администрации и милиции за поведением участников общественных от­ношений и применения административно-правовых мер принуждения замет­но обедняет административно-правовую науку и сужает ее возможности в. части выработки конструктивных рекомендаций по наведению правового по­рядка в стране, эффективному противодействию преступности и правонару­шениям.

<• Правопорядок является важной, но не единственной характеристикой состояния общественной жизни, от надежности и эффективности обеспече­ния которого зависит качество жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категорией является понятие "национальная (государственная) безопасность". Так же, как и правопорядок, она имеет свои предметные сфе­ры и пространственно-объектовые уровни. Диалектическая связь двух рас-

13

сматриваемых категорий проявляется, во-первых, в практически совпадаю­щих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях, во-вторых. в участии в их обеспечении фактически одних и тех же субъектов, в-третьих, в невозможности нормального существования социума без правопорядка и безопасности. Различия между этими категориями состоят, во-первых, в со­держательных характеристиках; правопорядок - юридическое оформление упорядоченности социальной жизни, безопасность - степень и качество ее защищенности от реальных и потенциальных угроз и негативных воздейст­вий внешней среды, во-вторых, в формах и методах обеспечения правопо­рядка и безопасности, хотя границы между ними подчас весьма условны, в-третьих, в источниках возникновения угроз правопорядку и безопасности.

Интегрирующей субстанцией и правопорядка, и безопасности является человек, чье поведение, отношение к установленным правовым, социальным и техническим нормам в равной степени может, с одной стороны, угрожать как правопорядку, так и безопасности, с другой стороны, способствовать их укреплению.

« Одной из актуальных задач современной российской государственности является создание и правовое закрепление системного по своим внутренним свойствам механизма обеспечения правопорядка. Он должен отражать мно­гоуровневый и многофункциональный характер правопорядка, его формиро­вание и поддержание как федеральным центром и субъектами Федерации (пространственно-территориальное действие механизма), так и всеми го­сударственно-правовыми институтами, связанными с обеспечением правопо­рядка в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов веде­ния (субъектно-функциональное действие механизма).

•:• Механизм обеспечения правопорядка помимо иных критериев должен отвечать определенным принципам, мировоззренческим установкам, позво­ляющим оценивать цели, формы и методы его формирования и упрочения. Среди таких принципов важное место принадлежит принципам социально-

•: - 14

нравственной оценки выдвигаемых целей, принципам правовой и нравствен­ной оценки характера взаимосвязей между целями и средствами их дости­жения, организационно-правовым принципам оценки функционирования ор­ганов государственной власти и специализированных органов правоохраны.

* Научная разработка и практическая реализация механизма обеспечения правопорядка, строительство и модернизация правоохранительной системы, учитывающих новые политические, экономические, социальные и правовые реалии современной России, должны строиться на основе взвешенной, юри­дически зафиксированной государственной политики в сфере обеспечения правопорядка и противодействия преступности.

Теоретическая значимость диссертационной работы определяется ком­плексной разработкой научных основ административно-правового исследо­вания процессов формирования и поддержания правопорядка, согласованных с основными направлениями перспективного развития российского админи­стративного права. Исследуемые в работе теоретико-методологические про­блемы административного права, его предмета и структуры, административ­но-правового опосредования публичных и частных интересов в государст­венном управлении как организационно-правовой формы реализации испол­нительной власти, формирования и функционирования системного по своему содержанию механизма обеспечения правопорядка, пути и средства разре­шения коллизионных проблем обеспечения правопорядка являются фунда­ментальными в современном правоведении,' а их новое теоретическое осмыс­ление, воплощенное в авторской концепции междисциплинарного админист­ративно-правового исследования правопорядка, представляет собой новое перспективное научное направление, возникшее на стыке общей теории го­сударства и права, конституционного права, административного права и тео­рии управления в сфере обеспечения правопорядка.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержа­щиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в научно-

15

исследовательской деятельности при анализе современного состояния и пер­спектив развития админисз'ративного права, процессов формирования и уп­рочения правопорядка, в законотворческой деятельности по закреплению и формулированию принципов правовой защиты юридически значимых инте­ресов личности, общества, государства, в практической деятельности право­охранительных органов по охране правопорядка, при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по общей теории права и государства, конституционному праву, административному праву, административной деятельности органов внутренних дел, основам управле­ния в органах внутренних дел, прокурорскому надзору.

, Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сфор­мулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщен­ных аналитических документов обзорного и прогностического характера о состоянии и мерах укрепления правопорядка в Санкт-Петербурге, направ­ленных в различные инстанции, в том числе в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, администрацию и Законодательное собрание Санкт-Петербурга, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; при подго­товке предложений в инстанции об издании, отмене, изменении и дополне­нии законодательных, подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов.

Положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опублико­ванных работах автора. Результаты исследования обсуждались и были одоб­рены на заседании профильных лабораторий ВНИИ МВД России. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях автора на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на: междуна­родной научно-практической конференции "Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом" (Санкт-Петербург, 25,июля 1997 г.); международной научно-

16

практической конференции "Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс" (Санкт-Петербург, 9-10 апреля 1998 г.); международ­ной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (Санкт-Петербург, 28 - 29 мая 1998 г.); заседании Группы личных представителей Глав представительств стран - участниц Совета государств Балтийского моря по сотрудничеству в борьбе с международной преступностью (Санкт-Петербург, 5-7 июня 1998 г.); международном конгрессе "Телекоммуни­кации в аспекте национальной безопасности" (Санкт-Петербург, 16-18 но­ября 1998 г.); международной конференции "Правоохранительные органы в борьбе с организованной преступностью" (Будапешт, 18 - 21 марта 1999 г.); международной конференции стран Балтии "Проблемы беженцев в России" (Санкт-Петербург, 9-10 октября 1999 г.); международной конференции Ге­неральной прокуратуры РФ и Генеральной прокуратуры Швейцарии "О борьбе с международной преступностью" (Санкт-Петербург, 21-23 ноября 1999 г.); международной научно-практической конференции "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-8 ноября 1999 г.); международной научно-практической конференции "Проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотиков стран Балтии" (Лаперанта, 9-10 июня 1998 г.); международной научно-практической конференции "Защита

ч-

прав беженцев в современных условиях" (Стокгольм, 16 - 19 июня 2000 г.); научно-практической конференции "Экология и право". (Санкт-Петербург, 5-7 июля 2001 г.); научно-практической конференции "Роль правоохрани­тельных органов в борьбе с коррупцией" (Санкт-Петербург, 11-12 ноября 2001 г.).

Материалы диссертационного исследования используются в учебном про­цессе Санкт-Петербургского университета МВД России, Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Россий­ской Федерации, Санкт-Петербургского гуманитарного университета проф­союзов.

17

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения и списка литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, теоретиче­ская и эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые на за­щиту, обосновываются научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.

В первой главе - "Теоретико-методологические проблемы админист­ративно-правового исследования правопорядка" - выделены параграфы: ''Теоретико-методологические проблемы административного права", "Право­порядок как предмет административно-правового исследования", "Админист­ративно-правовое опосредование правопорядка как феномена реализации публичного и частного интереса в государственном управлении".

Исходной концептуальной посылкой предпринятого диссертантом анализа теоретико-методологических проблем административного права является констатация необходимости их рассмотрения в контексте правопорядка как предельно широкой правовой категории, способной отразить право и как це­лостное явление, и как совокупность всех образующих его элементов.

С одной стороны, правопорядок является завершающим этапом всех юри­дических форм и процессов, вбирающим в себя все упорядочивающие начала права, трансформирующим в себе ведущие свойства правосознания, законо­дательства, правореализационной практики, правоотношений и законности. С другой стороны, правопорядок выступает юридической основой функцио­нирования государственной власти, он возникает и существует там и тогда, где и когда государственная власть в нем заинтересована, отражая содержа­ние и направленность нормативного регулирования взаимоотношений и свя-

18

зей в системе "общество - государство - личность". В силу этого правопоря­док отражает все ведущие содержательные характеристики, свойственные административно-правовым формам и методам упорядочения общественных отношений, включая регулирование отношений между органами государст­венной администрации и теми субъектами права, на которых распространя­ется их властное регулирующее воздействие. Таким образом, используя кате­горию "правопорядок", мы получаем возможность вычленить из множества требующих решения частных проблем административного права те фунда­ментальные проблемы, решение которых способно обновить парадигму этой отрасли права.

Одна из таких фундаментальных проблем связана с уточнением предмета административного права. Предпринятый диссертантом анализ литературных источников позволяет констатировать не только существенные разногласия во взглядах отечественных административистов на предмет административ­ного права, но и несомненную полезность многолетней дискуссии, которая стимулирует научные изыскания в области предназначения административ­но-правовой материи.

По мнению диссертанта, за основу концепции содержания и структуры административного права не могут быть взяты те варианты, которые направ­лены не на консолидацию административно-правовой материи, а на искусст­венное расчленение предмета регуляции,, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов. Попытки дифференциации отношений, испытываю­щих потребность в административно-правовом регулировании, и конструи­рования на этой основе автономных в плане юридического обеспечения ком­плексов полицейских, надзорно-контрольных и иных отношений не усовер­шенствуют механизм административно-правового регулирования, а, напро­тив, усложнят его систему, затруднят 4еятельность правотворческих и пра-воприменительных органов. Едва ли перспективны и идеи о реформировании административного права путем приведения его в соответствие с действую-

19

щим законодательством, поскольку это означало бы признание приоритета административного законодательства над содержанием и структурой адми­нистративного права.

Вместе с тем нельзя не учитывать разграничение Конституцией Россий­ской Федерации административного и административно-процессуального за­конодательства и отвергать принципиальную возможность формирования наряду с материальным административным правом самостоятельной процес­суальной отрасли, обусловленной самостоятельностью административного судопроизводства. Более того, есть все основания'полагать, что объективная необходимость соответствующего правового обеспечения правосудия по ад­министративным делам ускорит процесс становления административно-процессуального права, которое должно взять на себя функцию "обслужива­ния" рассмотрения в судебном порядке не только административных, но и избирательных, налоговых, таможенных и иных публично-правовых споров, а также процессуального обеспечения производства по делам об администра­тивной ответственности физических и юридических лиц.

. Содержательное уточнение предмета административного права диктуется и необходимостью переосмысления многих устоявшихся взглядов на сущ­ность и природу исполнительной власти. Диссертант полагает, что в услови­ях современной России сущность исполнительной. власти не может раскры­ваться с тех же позиций, которые были характерны для полицеистики XIX века, акцентирующей внимание на ее принудительных полномочиях и охране публичного порядка. В современных условиях возрастает, например, акту­альность совершенствования правоустаповителъноп деятельности органов исполнительной власти. Отсюда и такая актуальная с точки зрения админи­стративно-правовой теории проблема "взаимоотношения" правопорядка и исполнительной власти, как научно обоснованный отбор тех социальных связей и отношений, которые подлежат регулированию нормами админист­ративного права с тем, чтобы, с одной стороны, не было пробельности в пра-

20

вовом регулировании, с другой - регулирование не перерастало в заурегули-рованность, в тотальный полицейский контроль государства за своими под­данными.

Это предполагает прежде всего установление более тесных связей админи­стративного права с другими отраслями права, чтобы обеспечить преемст­венность, общность и оптимальность правовых предписаний; минимизацию широко распространенной практики издания органами исполнительной вла­сти актов, дублирующих положения законодательства; сочетание оптималь­ного баланса между императивностью и диспозитивностью административ­но-правового регулирования. Диссертант подробно анализирует каждую из этих проблем в контексте обеспечения правового порядка, обосновывает не­обходимость придания нового импульса развитию теории правовых актов управления, теории административного процесса, административно-правовому обоснованию договоров и государственных программ, в том числе федеральных и региональных программ укрепления правопорядка, формули­рует конкретные предложения по этим вопросам.

Не менее важная проблема - формирование новых представлений о содер­жании и сущности отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие. В России содействие развитию и реализации прав, свобод и за­конных интересов невластных субъектов административно-правовых отно­шений долгое время не являлось основополагающим в деятельности органов публичной власти, государственной администрации. Однако в настоящее время постепенно начинает складываться осознание того, что в правовом го­сударстве необходим регламентированный законом порядок практической реализации прав и обязанностей субъектов как властной, так и подчиненной сторон.

В этой связи диссертант поддерживает понимание предмета администра­тивного права как "совокупности общественных отношений, возникающих

21

при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формирова­нием и деятельностью" (Д. Ы. Бахрах). Вместе с тем диссертант уточняет, что для административного права важно не просто регулирование системы от­ношений, связанных с 'формированием и деятельностью государственной ад­министрации, а регулирование, исключающее произвол власти; точно также для административно-правовой науки важно не просто раскрытие механизма формирования и функционирования исполнительной власти, а изучение и раскрытие диалектики соотношения социального и правового в формах и ме­тодах деятельности органов исполнительной власти, в том числе и в сфере охраны правопорядка.

Административное право как исторически сложившаяся отрасль публич­ного права в известной мере консервативно. С одной стороны, это охраняет его от скоропалительных новаций в построении подотраслей и ведущих ин­ститутов, от беспорядочной смены научных парадигм, с другой - затрудняет обоснование нового видения своего предмета как динамической составляю­щей административно-правовой теории, "выход" ее в теоретическое правове­дение, в смежные отрасли публичного и частного права, для которых адми­нистративное право является "несущей конструкцией" (Ю. А. Тихомиров). Отсюда и запаздывание в постановке и решении многих важных в теоретиче­ском и практическом отношении вопросов, касающихся, в частности, обнов­ляемой указами Президента системы построения федеральных органов ис­полнительной власти, в том числе правоохранительных; модернизации адми­нистративно-правовых методов регулирования общественных отношений в экономической сфере; охраны правопорядка, содержания и форм админист­ративно-правового принуждения.

Переосмысление многих устоявшихся в административном праве понятий и категорий, преодоление известной оторванности от социальных наук и тео­ретического правоведения, обеспечение междисциплинарного подхода к рас-

22

смотрению государственно-правовых реалий современной России предпола­гает постановку и решение ряда методологических проблем административ­но-правового исследования. Исходя из того, что методологию нельзя низво­дить до простого созерцания и методики воспроизведения эмпирического материала, развивая идеи о многоуровневом характере методологии научного познания (В. А. Лекторский, Э. Г. Юдин), в том числе и правовых явлений (Д. А. Керимов), диссертант обосновывает теоретико-концептуальную мо­дель корректного в научном отношении административно-правового иссле­дования правопорядка.

В диссертации последовательно раскрываются соотношение методологи­ческого и методического уровней анализа административно-правовых аспек­тов формирования и поддержания правопорядка; последовательность "вклю­чения" в этот процесс методологических и методических процедур социаль­ной философии как интегральной науки об обществе, создающей целостно-системную картину общественных отношений, социального порядка, в кото­ром свою "ячейку" занимают социальные формы жизнедеятельности людей, в том числе нарушающие этот порядок (негативные формы социальных де­виаций), общей теории права, создающей целостно-системную картину функционирования правовой сферы жизнедеятельности общества, в кото­рой свою "ячейку" занимают право и правосознание, правовые воззрения и теории, в том числе теории правотворчества и правореализации, правовая политика и ее отраслевые модификации, в частности, административно-правовая политика; отраслевых юридических наук, в сферу регулятивного функционирования которых "проникает" административное право; теории управления, формирующей тот методологический фундамент, на котором строятся специальные отрасли научного знания, призванные выявить специ­фику управления применительно к конкретным сферам общественной жизни, в том числе и административного права, которое по своей сущности является управленческим правом.

23

Реализуя предложенную теоретико-концептуальную модель исследования, диссертант обращается к содержательному анализу таких категорий, как "правопорядок", "общественный порядок", "общественная безопасность", "государственная безопасность", "охрана правопорядка", стремясь выявить их общие и специфические черты, взаимосвязь и взаимозависимость, особен­ности формирования и поддержания. Предпринятый анализ приводит дис­сертанта к выводу, что в административно-правовой литературе понятие "правопорядок" употребляется чаще всего как синоним общественного по­рядка в узком (полицейском, по определению К. С. Бельского) смысле, под которым понимается система волевых общественных отношений, склады­вающихся и развивающихся главным образом в общественных местах. Исто­ки такого подхода коренятся еще в учении одного из "отцов" науки полиции Н. Деламара и модификации известного отождествления наукой XVIII-XIX вв. полиции и администрации, которая должна заниматься охраной публич­ного порядка, общественной и личной безопасности, "добрых нравов".

По мнению соискателя, подробно аргументированному в диссертации, по­пытки сохранить узкое понимание общественного порядка, акцентуация важности обеспечить порядок в общественных местах, продолжая все тот же "полицейский" взгляд на проблему в целом и низводя ее до узкоспециализи­рованного (полицейского) надзора компетентных органов исполнительной власти за порядком в общественных местах и за деятельностью должностных лиц администрации ведомств, заметно обедняют современную администра­тивно-правовую науку и сужают ее возможности в части выработки конст­руктивных рекомендаций по наведению правового порядка в стране, эффек­тивному противодействию преступности и правонарушениям.

Административное право, "к счастью, совсем не полицейское право" (Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов), оно располагает мощным арсеналом регулятив­ных и охранительных методов не только для охраны порядка на улицах, ста­дионах и т. д., но и для обеспечения правового порядка реализации общест-

24

венных отношений, например, в экономической сфере (публичный экономи­ческий порядок - Л.А. Морозова, К. С. Бельский), прямо или косвенно участ­вуя в реализации регулятивных и охранительных механизмов бюджетного, налогового, таможенного, гражданского законодательства.

Правовой порядок выступает как определенная устойчивая система взаи­мосвязанных и образующих целостное единство признаков и элементов, вы­ражающих различные уровни правовой упорядоченности общественных от­ношений, имеющих прямое отношение и к предмету административного права. По мнению диссертанта, структурно-функциональная схема этой упо­рядоченности может быть представлена следующим образом.

Ее основанием выступают публичные и частные общественные отноше­ния, упорядоченные системой неправовых соционормативных регуляторов (моральными, нравственными, религиозными нормами). Собственно право­вая упорядоченность начинается тогда, когда появляется право, когда право­вое сознание (юридическое мировоззрение) начинает играть ведущую роль в системе форм общественного сознания. Пространственное, субъектное и объектное действие права выступает разнообразными критериями выделения различных уровней правовой упорядоченности, срезов правопорядка.

Первый уровень образуют те сферы общественной жизни, в которых реа­лизуются основные типы совместной активности людей, необходимые для самодостаточного существования общественного коллектива. Соответствен­но этому мы можем говорить о правопорядке в духовной, организационной, социальной и производственной сферах реализации общественных отноше­ний. Второй уровень - это детализация общественной сферы и, соответст­венно, выделение правопорядка, например, в отдельных сегментах матери­ально-производственной (строительство, сельское хозяйство, транспорт, связь и т. д.) или организационной (социальное управление, государственное управление, управление в отдельных областях государственной жизни - обо­рона, безопасность, внутренние дела и т. д.) сфер. Третий уровень - это де-

25

талшация правопорядка по масштабам его формирования и поддержания; правопорядок государства (федерации), субъектов федерации, регионов, го­родов, населенных пунктов, предприятий, организаций, учреждений. Именно на этом уровне мы можем выделить правопорядок в общественных местах различной степени детализации, принятой, например, в документах первич­ного учета преступлений и правонарушений, - улицы, парки, скверы, обще­ственный транспорт и т. д.

Если в качестве критериев выделения уровней правовой упорядоченности избрать публичные и частные признаки субъектов его формирования и под­держания, можно выделить государство как ведущий субъект правопорядка, органы законодательной, судебной и исполнительной власти, институты гражданского общества, государственные и негосударственные структуры, общественные объединения, граждан. Если в качестве критериев выделения уровней правовой упорядоченности избрать принципы формирования право­вой системы государства, предмет правового регулирования, можно выде­лить конституционный, уголовно-правовой, административный, гражданский и т. д.

Предложенные критерии, при всей их относительности, взаимосвязанности и взаимопроникновении, дают возможность выделить главные, существен­ные признаки правопорядка, находящие свое отражение и в административ­ном праве: закрепленная юридическими нормами правовая структура обще­ства, куда включаются государство, его органы, предприятия, учреждения; негосударственные образования, общественные объединения, граждане; правовые отношения и связи, возникающие в различных сферах жизнедея­тельности общества, последовательность их возникновения, развития, изме­нения и прекращения; участники (субъекты) правопорядка, характер органи­зационно-правовых отношений и связей между ними; методы воздействия на отношения и поведение людей, процедуры и процессы правовой регламента­ции отношений.

26

Предпринятый анализ позволяет сформулировать ряд обобщающих выво­дов.

Первое. Правопорядок (как и общественный порядок в узком смысле) - это специфическое состояние упорядоченности общественных отношений, это уже осуществленная действительность, результат нормотворческого и пра-вореализационного процессов. Поэтому когда мы говорим об обеспечении прав и законных интересов личности, общества и государства, подразумева­ется качество обеспечения и упрочения правопорядка, поскольку правопо­рядок как правовая категория существует независимо от того, предпринима­ются ли попытки посягательства на него со стороны отдельных граждан, со­циальных общностей или конкретных должностных лиц. Разумеется, при со­вершении преступлений и правонарушении правовому порядку наносится существенный урон, и он тем больше, чем хуже обеспечивается режим за­конности, предупреждение, пресечение и раскрытие противоправных посяга­тельств на охраняемые законом отношения, но это - характеристика не столько правопорядка, сколько государственной деятельности по его защи­те.

Второе. Предложенное понимание правопорядка не означает отрицание правовой природы общественного порядка и устранение из законодательно­го, научного, профессионального лексикона понятий "общественные места", "охрана порядка в общественных местах". Представляется, что эти категории выполняют ряд содержательных функций, необходимых, во-первых, уголов-но-правовому и административному законодательству при формулировании основного или факультативного объекта противоправных посягательств; во-вторых, криминологии при исследовании ею пространственно-территори­ального распределения преступлений и правонарушений; в-третьих, право­охранительной и управленческой практике органов внутренних дел при ана­лизе обоснованности и эффективности расстановки и использовании сил и средств для охраны правопорядка на территории обслуживания,; в-четвертых,

27

органам исполнительной власти для решения комплекса вопросов, связанных с социальной и так называемой пассивной профилактикой преступлений и правонарушений (освещенность территории, состояние чердаков и подвалов и т. д.).

Третье. Правопорядок является важной, но не единственной характеристи­кой состояния общественной жизни, от надежности и эффективности обес­печения которого зависит качество жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категорией является понятие "национальная (государствен­ная) безопасность". Так же, как и правопорядок, она имеет свои предметные сферы (экономическая, информационная, экологическая, криминологическая и т. д. безопасность) и пространственно-объектовые уровни (безопасность государства, региона, предприятия, личности). Диалектическая связь двух рассматриваемых категорий проявляется, во-первых, в практически совпа­дающих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях, во-вторых, в участии в их обеспечении фактически одних и тех же субъектов, в-третьих, в невозможности нормального существования социума без правопо­рядка и безопасности.

Основное различие между этими категориями состоит, во-первых, в со­держательных характеристиках: правопорядок - юридическое оформление , упорядоченности социальной жизни, безопасность - степень и качество ее защищенности от реальных и потенциальных угроз и негативных воздейст­вий внешней среды, во-вторых, в формах и методах обеспечения правопо­рядка и безопасности, хотя границы между ними подчас весьма условны (при обеспечении, например, техногенной безопасности широко используются контрольно-надзорные методы деятельности органов исполнительной вла­сти; вводятся особые административно-правовые режимы), в-третьих, в ис­точниках возникновения угроз правопорядку и безопасности, хотя и здесь возможны различные сочетания. Основная угроза правопорядку - ненадле­жащее обеспечение режима законности; угрозы безопасности могут носить

28

природный (т. е. объективный) характер, проистекать из экономической конкуренции, военной интервенции или идеологической экспансии и т. д.

Интегрирующей субстанцией и правопорядка, и безопасности является че­ловек, чье поведение, отношение к установленным правовым, социальным и техническим нормам в равной степени может, с одной стороны, угрожать как правопорядку, так и безопасности, с другой стороны, способствовать их ук­реплению.

Современную парадигму административного права как управленческого права должно отличать изменение содержательных акцентов в регулирова­нии отношений, возникающих между личностью и обществом, государством и гражданином. В этой связи диссертант обращается к исследованию про­блем административно-правового опосредования публичных и частных ин­тересов в государственном управлении.

Если абстрагироваться от значительного числа нюансов, сопровождающих многовековую историю интерпретации публичных и частных интересов в философии, социологии, правоведении (Платон, Т. Мор, Т. Кампанелла, Д. Уинстэнли, Н. Макиавелли, Ю. Крижанич, Е. Н. Трубецкой, Н. К. Реннен-кампф, Г. Ф. Шершеневич, С. С. Алексеев, Ю. А. Тихомиров, Б. С. Эбзеев и др.), роль государства традиционно рассматривалась под двумя углами зре­ния: как механизм организованного насилия для обеспечения государствен­ных интересов и как механизм достижения "общего блага".

Учитывая подвижность содержательных характеристик "общего блага" и разнообразие государственно-правовых средств его достижения, между эти­ми двумя "ипостасями" государства существует столь тонкая разделительная грань, что подчас трудно отделить демократическое государство от государ­ства тоталитарного, государство правовое от государства патер нал истс кого, полицейского. И все же эта грань существует, проявляясь прежде всего в способности государства к самоограничению своей репрессивной власти на основе установления четких правил поведения всех субъектов социальных

29

отношений и сокращения неоправданных ограничений суверенности лично­сти, в реальном соблюдении принципа взаимной ответственности личности и государства.

Все это наиболее рельефно проявляется в государственно-управленческой деятельности и ее административно-правовой "оболочке" (Ю. М. Козлов). В этой связи диссертантом исследуется генезис содержания государственного управления, раскрывается взаимосвязь между управлением и регулировани­ем общественных процессов, анализируется сущность и содержание различ­ных административно-правовых методов реализации полномочий государст­венной администрации. Отмечается, что самоустранение государства от ре­шения основных социальных и экономических проблем в расчете на саморе­гулирующиеся механизмы рынка в сочетании с нечеткостью правил и про­цедур государственно-управленческой деятельности, введением как неоправ­данных льгот и привилегий, так и ограничений в сфере экономической дея­тельности повлекли за собой трудно восполнимые последствия для экономи­ки и обеспечения правопорядка (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств, люмпенизация населения, плачевное матери­ально-техническое обеспечение правоохранительных органов), которые го­сударство должно было не допустить.

В качестве обобщающих выводов особо подчеркивается два обстоятельст­ва. Во-первых, признавая принцип разделения властей, алогично игнориро­вать либо недооценивать государственное управление, представляющее со­бой организационно-правовую форму реализации исполнительной власти. Во-вторых, система административного права, объекты и методы регулиро­вания претерпевают серьезные изменения: при сохранении естественной для отрасли императивности норм, сам по себе "запретительно-наказательный" элемент административного права теряет свое значение, возрастает роль компетенционных и диспозитивных норм и как следствие этого - роль госу­дарственного регулирования, легализации, контроля и надзора. Все это

30

должно сопровождаться совершенствованием как правил и процедур госу­дарственно-управленческой деятельности, административного процесса, так и базового источника административного права - закона, однако пока мате­риальные и процессуальные нормы административного права лишь условно можно назвать административным законодательством, поскольку оно не ко­дифицировано и в значительной степени инкапсулировано в другие отрасли права, что затрудняет процессы правоприменения.

Во второй главе - "Государственно-правовая и организационная ха­рактеристика системы обеспечения правопорядка" - выделено четыре параграфа: "Содержательная характеристика системы обеспечения правопо­рядка", "Функциональная структура системы обеспечения правопорядка", "Исполнительная власть в системе функциональных структур обеспечения правопорядка", "Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения правопорядка".

Рассматривая обеспечение правопорядка как динамичную функциони­рующую систему, диссертант выделяет такие признаки ее системности, как цели и объекты правоохраны (ценностно-онтологическая подсистема), охра­нительные правовые нормы (нормативная подсистема), субъекты правоохра­ны, правоохранительная деятельность, формы и методы ее обеспечения (структурно-функциональная подсистема).

Исследуя в исторической ретроспективе содержательные и функциональ­но-структурные аспекты системы обеспечения правопорядка, диссертант по­следовательно раскрывает генезис охранительных правовых норм, целей и объектов правоохраны, содержание правоохранительной деятельности, круг субъектов ее реализации. Отмечается, в частности, что в последнее время все заметнее стремление общества, государства, правоохранительной практики отказаться от старых парадигм, сводящих цели и задачи охраны правопоряд­ка в основном к борьбе с преступностью, к уголовной и административно-правовой репрессии, и реально перейти к охране прав, свобод и интересов

31

граждан. Отсюда и административно-правовая "оболочка" государственно-управленческой деятельности все в большей степени начинает соответство­вать общецивилизационным принципам. По мнению диссертанта, это нахо­дит свое выражение, в частности, в том, что одним из ведущих комплексных межотраслевых объектов правоохраны нормативно-правовые акты признают обеспечение социальной и правовой защищенности человека. Это проявляет­ся в многовариантности решения организационных проблем правовой охра­ны общественных отношений и как следствие этого - в диверсификации оте­чественной правоохранительной системы; в реализации принципа презумп­ции добропорядочности граждан и как следствие этого - в освобождении го­сударственной администрации от традиционного недоверия к невластным субъектам административно-правовых отношений; в утверждении принципа уважения человеческого достоинства, прав, свобод и законных интересов граждан в правоприменительной практике.

Вместе с тем диссертант обращает внимание и на ряд негативных момен­тов. В частности, пробельность административно-правового регулирования, технико-юридические ошибки в конструировании административно-право­вых норм, порой излишняя робость государственной администрации в реали­зации своих властных полномочий приводят к определенному извращению принципа "разрешено все, что не запрещено", порождая провозглашение прав личности в отрыве от конкретизации ее обязанностей, в тесной связи с чем находятся все формы негативно отклоняющегося поведения, в т. ч. пре­ступность и правонарушения.

Рассматривая в качестве субъектов правоохранительной системы государ­ство в целом, государственные, в том числе правоохранительные органы, хо­зяйствующие субъекты, правоохранительные организации, физических лиц, диссертант дает подробную правовую характеристику каждому из них, под­черкивая, что возможности физического лица (личности) и государства в правоохранительной деятельности несопоставимы, Поэтому государство яв-

32

ляется основным субъектом обеспечения правопорядка. Очевидно, что пра­вопорядок формируется и поддерживается деятельностью не только одной группы каких-либо специализированных органов или даже одной ветвью го­сударственной власти. Правопорядок есть, по сути, условие существования самого социального института государства, а потому и его деятельность по охране правопорядка должна рассматриваться не иначе как государственная функция, реализуемая всеми ветвями власти.

Сказанное не означает, что в процессе "сквозной" реализации основных направлений государственной деятельности, в том числе связанной с форми­рованием и упрочением правопорядка, отсутствует функциональная специ­фика органов государства, обусловленная их институциональной принад­лежностью к той или иной аетви государственной власти. Раскрывая эту спе­цифику, диссертант обращается к анализу организационно-правовых меха­низмов реализации в сфере правопорядка конституционных полномочий Президента России, Совета Федерации и Государственной Думы, органов су­дебной власти.

Отмечается, в частности, что будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль. Иными словами, Президент вы­ступает активным "творцом" правового порядка, проводником реформ, в том числе в правоохранительной сфере. По сути, все основные стратегические организационные модернизации правоохранительных структур на протяже­нии 1991 - 2001 годов инициированы именно президентскими указами, ими же обеспечивается реализация концепции укрепления вертикали исполни­тельной власти, концепции проведения судебной и правовой реформ. В этой связи диссертант обращается к содержательному анализу ряда нормативных указов Президента, дает им юридическую оценку, обращая внимание на до­пущенные ошибки и просчеты.

33

Обращаясь к анализу законодательной деятельности, диссертант констати­рует наличие определенных юридико-организационных гарантий, которые теоретически могут оптимизировать законодательный процесс и обеспечить необходимый баланс полномочий между верхней и нижней палатами рос­сийского парламента, препятствующий принятию поспешных и недостаточ­но продуманных законодательных решений или решений, противоречащих интересам личности, общества, государства. Однако пока они не могут по­ставить реального барьера на пути партийных симпатий и антипатий, откро­венного лоббирования интересов отдельных регионов или финансово-промышленных групп, низкой юридической техники подготовки законода­тельных актов.

Эти тенденции характерны и для законодательства субъектов Федерации, которому помимо недостатков, свойственных федеральному законотворчест­ву, присущи и весьма распространенные факты противоречия Конституции России, федеральному законодательству, собственным конституциям и уста­вам.

Все это порождает нестабильность законодательства, насыщение законов декларациями, пожеланиями, описаниями, в которых порой трудно найти норму права. Поэтому закон нередко воспринимается как доброе пожелание, которому не обязательно следовать. Отсюда правовой нигилизм, сопротив­ление закону, неповиновение ему. Диссертант подробно, опираясь на стати­стические данные, материалы надзорной деятельности прокуратуры, анали­зирует каждый из обозначенных факторов, формулирует конкретные пред­ложения, направленные на повышение роли законодательства в укреплении правопорядка.

Практика укрепления правопорядка в современной России неизмеримо по­вышает роль и значение судебной ветви государственной власти, поскольку в демократических обществах именно на правосудие возложена миссия защи­ты конституционных прав и свобод граждан; в этом смысле суды всех видов

34

выполняют две важнейшие и взаимосвязанные функции - правозащитную и правовосстановительную, которые не могут быть выполнены в полном объе­ме другими ттравоприменяющими органами. Рассматривая основные пробле­мы правового и организационного укрепления правосудия, диссертант осо­бое внимание уделяет исследованию вопросов административного судопро­изводства, являющегося, по смыслу ст. 118 Конституции России, одним из опосредований судебной власти в стране. В этой связи в диссертации пред­принят ретроспективный анализ идей и теорий, сформулированных в разное время такими ведущими представителями административно-правовой науки, как В. А. Рязановский, М. Д. Загряцкий, С. С. Студеникин, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, В. А. Лория, Г. И. Петров, А. Е. Лунев, Д. Н. Бахрах, И. А. Гала-ган, Е. В. Доронин, Л. Л. Попов, А. П. Шергин; рассмотрена практика функ­ционирования административной юстиции во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии; конструктивно-критически проанализированы высказанные в литературе последнего времени предложения о продолжении российской правовой традиции и о создании специализированных судов (администра­тивный, социальный, трудовой, налоговый, финансовый, ювенальный), обос­нована авторская позиция по этим вопросам.

Особо выделен комплекс вопросов, связанных с повышением роли судов общей юрисдикции в связи с введением в действие с 1 июля 2002 года Ко­декса Российской Федерации об административных правонарушениях и вве­дением в действие с 1 января 2004 года ст. 29 УПК РФ, предусматривающей передачу судам в ходе досудебного производства по уголовному делу ряда полномочий, отнесенных в настоящее время к ведению прокуроров. Поддер­живая эти идеи законодателя, диссертант, опираясь на правоохранительную практику, реальное положение дел с кадровым и материально-техническим обеспечением судебных органов, формулирует свое видение этих проблем и возможных путей их решения.

35

Тремя ветвями государственной власти не исчерпывается перечень функ­циональных государственно-правовых институтов, связанных с обеспечени­ем правопорядка. Отмечается, что государственная власть имеет конститу­ционные полномочия создавать систему обеспечительных государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти, но выполняющих чрезвы­чайно важные государственные надведомственные функции, в том числе и в сфере обеспечения правопорядка и национальной безопасности. К числу та­ких органов относятся, например, Совет Безопасности и его межведомствен­ные комиссии, Счетная палата Российской Федерации и ряд иных структур. Обеспечительный статус не является умалением их роли и значения в госу­дарственно-правовой жизни и реализации ведущих направлений государст­венной деятельности. В определенной мере обеспечительный характер свой­ствен и органам прокуратуры, которые, действуя от имени Российской Феде­рации, выступают в качестве одной из подсистем системы сдержек и проти­вовесов ветвей государственной власти, оставаясь при этом независимыми и юридически самостоятельными.

Диссертант не разделяет попытки отдельных ученых и практических ра­ботников обосновать необходимость конституционного закрепления за орга­нами прокуратуры статуса самостоятельной ветви власти, подчеркивая, что в данный момент важнее не искать место тех или иных контрольных и надзор­ных органов в системе органов государственной власти, а точнее и полнее прописывать в действующем законодательстве их полномочия и правовые механизмы их реализации. В качестве обоснования своей позиции диссер­тант, в частности, обращается к совместной программе Комиссии Европей­ского союза и Совета Европы по укреплению федеральных структур, меха­низмов защиты прав человека и реформе правовой системы в Российской Федерации (Москва, 1997 г.), в которой применительно к органам прокура­туры отмечалось, что "...если конституционный статус и компетенция этого института могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой

36

культуры и хода институционной реформы, то главным является, что этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе разделения властей и верховенства права".

Предметом особого рассмотрения в диссертации стало исследование со­держательных характеристик исполнительной власти, ее места и роли в сис­теме обеспечения правопорядка. Обращаясь к содержательному анализу по­нятий "исполнительная власть", "система исполнительной власти", "органы исполнительной власти", диссертант отмечает, что отказ Конституции Рос­сийской Федерации от термина "государственное управление" не "устраняет" само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его при­менительно к новым политическим реалиям.

Эта модификация видится диссертанту в трех основных моментах. Во-первых, она позволяет различать исполнительную власть как политико-правовую категорию, а государственное управление как категорию органи­зационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управ­ление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В-третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществ­ляться не только в форме административно-директивных жестких предписа­ний, но и в форме регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.

Функциональная связь между исполнительной властью и обеспечением правопорядка выражена наиболее отчетливо в силу как минимум пяти об­стоятельств. Во-первых, исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий, отражающих законодательно зафикси­рованные интересы государства в сфере правопорядка. В силу этого испол­нительная власть всегда рассматривалась в полицеистике и административ-

37

ном праве именно как правоохранительная. Во-вторых, исполнительные ор­ганы, являясь участниками законопроектной деятельности и субъектами нормотворчества, активно формируют правопорядок, формы и методы его обеспечения соответствующими структурами государственной администра­ции практически во вйех сферах жизнедеятельности общества. В-третьих, в систему исполнительной власти входят государственные органы, создающие организационно-правовые предпосылки правопорядка, осуществляя контроль и надзор в подведомственных им сферах и отраслях государственной дея­тельности. В-четвёртых, органы исполнительной власти наделены дейст­вующим законодательством исключительно широкими полномочиями в сфе­ре административной юрисдикции; новый КоАП РФ упоминает 59 органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях. В-пятых, именно в систему исполнительной власти входит большинство государственных структур, для которых право­охранительная деятельность является не факультативной, а основной - так называемые правоохранительные органы.

Диссертант подробно анализирует каждое из этих направлений деятельно­сти государственной администрации, раскрывает содержание регулятивно-управленческой, правозащитной и правоохранительной, законопроектной и правотворческой, контрольно-надзорной и юрисдикционной функций испол­нительной власти, организационно-правового механизма их реализации фе­деральными ведомствами, формулирует предложения по совершенствованию функционирования системы исполнительной власти Российской Федерации.

В этом контексте рассмотрен и комплекс вопросов, относящихся к формам и методам обеспечения правопорядка. В диссертации предпринята попытка дать развернутый содержательный анализ правовой составляющей форм и методов деятельности органов государственной власти, в том числе и госу­дарственной администрации по обеспечению и непосредственной охране правопорядка. В этой связи выделяются и анализируются прежде всего фор-

38

мы, связанные с правоустановлением, правоприменением и правоохранени-ем, поскольку именно они, во-первых, вызывают наиболее существенные юридические последствия для всех участников общественных отношений, во-вторых, отражают специфику полномочий конкретной правоохранитель­ной структуры; раскрывается суть административно-правового понимания правоприменения как формы государственного управления в сфере обеспе­чения правопорядка, закрепляющей правовые требования к субъектам при­менения права, процедуре правоприменительной деятельности, правоприме-нительным отношениям, к содержанию и форме принимаемых решений и их исполнению.

Предпринятая содержательная характеристика правовых форм обеспече­ния правопорядка позволила провести их классификацию по ряду парамет­ров. Так, с точки зрения юридических форм правоустановления выделены нормативные акты общего характера, задающие общий контур правового по­рядка (Конституция Российской Федерации, нормативные указы Президента России, кодифицированные акты по отдельным отраслям законодательства, законодательные акты, закрепляющие особый статус территорий, и т. д.), и акты, нормирующие конкретные направления его обеспечения (федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, ведомствен­ные нормативные правовые акты, посвященные, например, противодействию терроризму, противопожарной безопасности, обеспечению безопасности до­рожного движения, противодействию незаконному обороту наркотиков, под­держанию паспортного режима, профилактике безнадзорности и правонару­шений несовершеннолетних и т. д.). К специфическому виду актов общего характера, по мнению диссертанта, можно отнести те элементы государст­венной политики в сфере правопорядка, которые получают свое юридиче­ское закрепление в различных доктринах, концепциях, государственных и

39

межгосударственных программах, ориентированных на стабилизацию эко­номического, социального, военного, правового, национального строительст­ва современной России.

По юридическим средствам формы обеспечения правопорядка можно под­разделить на процессуальные (юрисдикционные) и материальные; реализуе-мые в рамках правосудия, в том числе конституционного, контрольно-надзорной или исполнительно-распорядительной деятельности. По масшта­бам реализации формы обеспечения правопорядка можно дифференцировать на внутригосударственные (локальные, региональные, межрегиональные) и международные. По времени реализации предусматриваемых мер - стратеги­ческие и тактические, перспективные и текущие.

Методы обеспечения правопорядка могут быть дифференцированы на ал­горитмизированные, договорные, силовые, сопровождающиеся введением особых правовых режимов, гласные и негласные, реализуемые государствен­ными и негосударственными структурами. К числу алгоритмизированных методов диссертант относит все виды планов (кроме планов работы конкрет­ного ведомства или его структурного подразделения), разрабатываемых для решения правоохранительных задач, Разновидностью алгоритмизированного метода решения правоохранительных задач являются федеральные и регио­нальные программы укрепления правопорядка, которые могут носить как це­левой, так и общий характер. В качестве договорных методов диссертант рассматривает и анализирует договоры об обеспечении правопорядка, заклю­ченные на протяжении ряда последних лет между Правительством России и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Анализируя методы охраны правопорядка, диссертант дает подробную ха­рактеристику таким административно-правовым режимам, как паспортный и разрешительный, раскрывает их роль и значение в поддержании обществен­ного порядка и общественной безопасности, противодействии преступности и правонарушениям. Большинство методов по непосредственной охране пра-

40

вопорядка носят тактический характер и, с точки зрения административного права, связаны с реализацией полномочий органов исполнительной власти. Наиболее ярко эти методы проявляются в связи с реализацией милицейских полномочий по охране правопорядка на улицах и в общественных местах, что дает основания для обобщенного наименования этих методов надзорны-лш_(К. С. Бельский). По мнению диссертанта, было бы неверным сводить все методы охраны и укрепления правопорядка, реализуемые органами исполни­тельной власти, в том числе и органами внутренних дел, только к милицей­ским (полицейским в трактовке К. С. Бельского) надзорным полномочиям и искать их нормативно-правовую основу только в административном законо­дательстве. В ходе осуществления даже чисто милицейских мер, в том числе и целевых, по охране и укреплению правопорядка, проводятся оперативно-розыскные мероприятия, регламентируемые законодательством об оператив­но-розыскной деятельности, мероприятия по раскрытию и расследованию конкретных преступлений, сопровождаемые осуществлением процессуаль­ных действий, регламентируемых Уголовно-процессуальным кодексом Рос­сийской Федерации, и т. д.

Обосновывая авторское видение совершенствования форм и методов обес­печения правопорядка, основных направлений укрепления исполнительной власти, придания ей большей динамичности, оперативности, научной обос­нованности, диссертант, опираясь на ретроспективный анализ историографи­ческих и литературных источников, законодательства Российской империи и СССР, законодательство современной России, решительно возражает против попыток обосновать тезис о "первородстве" исполнительной (администра­тивной) власти и подсобном характере законодательной и судебной власти, о неприемлемости для России парламентаризма, об экзистенциальности адми­нистративного права и культуротворческих функциях государственного и гражданского права, о моральной обязанности органов исполнительной вла­сти на всех уровнях при решении вопросов экономического, культурно-

41

духовного и бытового характера "спрашивать совета у церкви" с тем, чтобы сообразовать соответствующие мероприятия "с духом Евангелия" (К. С^ Бельский).

В третьей главе - "Организационно-правовое обеспечение укрепления правопорядка в Российской Федерации" - выделено пять параграфов: "Со­циально-правовое и организационное обоснование механизма функциониро­вания системы обеспечения правопорядка в современной России", "Правовые и социальные факторы детерминации эффективной организации обеспече­ния правопорядка", "Совершенствование правового регулирования кадрового обеспечения правоохранительных органов", "Совершенствование правового регулирования обеспечения правопорядка органами прокуратуры", "Совер­шенствование правового регулирования обеспечения правопорядка органами внутренних дел".

Формирование соответствующих функциональных структур, закрепление их компетенции, общих и специфических форм и методов деятельности яв­ляется своего рода статикой обеспечения правопорядка. "Движение" этому процессу придает механизм обеспечения правопорядка, т. е. совокупность со­циальных, правовых и организационных способов, методов и средств рацио­нальной организации функционирования всех звеньев и элементов системы, обеспечивающих приведение результатов их индивидуальной и коллектив­ной деятельности в соответствие с объективными общественными потребно­стями и интересами.

Гражданину и обществу в целом далеко не безразлично, как, с помощью каких средств и методов соответствующие органы государства обеспечивают правопорядок. Это особенно важно для нашей страны, история которой пом­нит и "свирепую грозу" Иоанна IV, который выводил "крамолу" на Руси с помощью жесточайших массовых казней, и царствование Петра I, который во имя собственного понимания "блага подданных" массовыми репрессиями заставлял их жить, думать и действовать иначе, чем они жили, мыслили и

42

действовали до него; не забыты и сталинские репрессии, подавление "инако­мыслия" во времена хрущевской "оттепели" и брежневского "застоя".

Учитывая эти "национальные особенности" обеспечения правопорядка и современную практику функционирования правоохранительных структур, ставшие предметом подробного рассмотрения в диссертации, соискатель приходит к выводу, что в их основе помимо иных причин лежит несоответст­вие между социальным предназначением и правовым назначением органов правоохраны, приводящее к искаженному закреплению в законодательстве и ведомственных нормативных актах целей их деятельности, оценок их дости­жения.

По мнению диссертанта, деятельность органов правоохраны должна быть правовой по своей природе и социально ориентированной по своей сути. Для этого необходимо прежде всего добиться, чтобы юридическое закрепление процесса строительства и модернизации правоохранительной системы было подчинено внятной, юридически зафиксированной государственной полити­ке в сфере обеспечения правопорядка и противодействия преступности. Это может быть один документ, например "Основы государственной политики укрепления правопорядка, противодействия преступности и правонарушени­ям", либо пакет нормативно-правовых актов, формулирующих такие поня­тия, как, например, правовая политика (доктрина) Российской Федерации, уголовно-правовая политика, пенитенциарная политика, административно-правовая политика, криминологическая политика и т. д.

Не менее важно введение определенных принципов, мировоззренческих установок, позволяющих оценивать и сами цели, которые государство ставит перед правоохранительными органами, и механизм их реализации. В диссер­тации выделены и обоснованы три группы таких принципов: во-первых, принципы социально-нравственной оценки выдвигаемых целей: цели, не со­ответствующие или противоречащие нормам морали и нравственности, дей­ствующим в данном обществе, должны признаваться (и отвергаться!) как

43

аморальные; во-вторых, принципы правовой и нравственной оценки характера взаимосвязей между целями и средствами их достижения: она должна быть функциональной, при этом, с одной стороны, не выходить за рамки сущест­вующей в данном обществе политической и правовой идеологии (т. е. адек­ватно отражать правовую суть поставленных целей и обеспечивать их эф­фективное достижение), с другой стороны, не противоречить международ­ному законодательству, моральным и нравственным ценностям, поскольку-принцип "цель оправдывает средства" практически неизбежно ведет к произ­волу и беззаконию; в-третьих, организационно-правовые и экономические принципы оценки построения и функционирования системы правоохрани­тельных органов: она должна быть стабильной, сбалансированной, надлежа­ще обеспеченной кадровыми и материальными ресурсами, но не слишком обременительной для общества.

Опираясь на эти общетеоретические суждения, диссертант формулирует общие и организационные принципы формирования и функционирования механизма обеспечения правопорядка в современной России. К числу общих принципов диссертант относит: согласование права и нравственности; вы­страивание разумной иерархии правоохраняемых ценностей; равенство всех перед законом; ответственность власти за разработку и реализацию соци­альной политики; сокращение круга субъектов, наделенных правом ограни­чивать права и свободы физических и юридических лиц; наличие ограничи­телей репрессивной власти государства. К числу организационных принципов отнесены: дифференциация и точная юридическая фиксация функций и пол­номочий субъектов обеспечения правопорядка; персональная ответствен­ность должностных лиц за принимаемые решения; гибкое сочетание терри­ториальных и отраслевых, линейных и функциональных начал в построении структурных элементов органа обеспечения правопорядка; прогнозирование изменений среды функционирования и мобильность реагирования на них; разумная прагматичность целеполагания и целеустремленность в достиже-

44

нии поставленных целей; надлежащее информационное обеспечение прини­маемых решений, защищенность информации от несанкционированного дос­тупа.

Сформулированные принципы являются своего рода моделью функциони­рования системы обеспечения правопорядка, отвечающей современным про­цессам становления в России гражданского общества и построения правового государства. Практическая реализация этих принципов сталкивается с серь­езными трудностями., обусловленными противоречивостью самого права и правореализационного процесса. Диссертант выделяет четыре группы колли­зионных проблем, влияющих на эффективную организацию обеспечения правопорядка: несбалансированность функционирования системы статутного права; функционирование правоохранительной сферы с нарушением объек­тивного закона разделения труда между органами правоохраны; не устояв­шаяся иерархия системы правоохраняемых ценностей; кадровое обеспечение функционирования правоохранительной системы.

В диссертации на фактическом материале, отражающем практику обеспе­чения правопорядка, дана развернутая характеристика содержания каждой из этих групп коллизионных проблем, сформулированы конкретные предложе­ния по их снятию или нейтрализации. Так, рассматривая систему статутного права (законодательства), диссертант обращает внимание на то, что в процес­се законотворчества социальные интересы различных индивидуальных (гра­ждане) и коллективных (например, регионы, муниципальные образования) субъектов правоотношений нередко облекаются в квазиюридическую форму, что выражается в: непризнании законных интересов; игнорировании закон­ных интересов; воспрепятствовании осуществлению законных интересов; бездействии по поводу реализации законных интересов; выдвижении и от­стаивании противоправных интересов.

"Столкновение" правовых норм и актов, правовых позиций и юридиче­ских действий особенно характерно для тех отраслей законодательства, кото-

45

рые Конституцией России отнесены к предмету совместного ведения Ро?-сийской Федерации и образующих ее субъектов, в частности для админист­ративного и административно-процессуального законодательства. Обра­щаясь к этой проблеме, диссертант поддерживает и развивает высказанные в литературе (С. Д. Князев) предложения о формировании федерального адми­нистративного права и административного права субъектов Федерации, на­мечает общие контуры, принципы и источники регионального администра­тивного права, особо подчеркивая, что федеральное административное право должно не только выполнять роль фундамента правового регулирования применительно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Россий­ской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъек­тов, но и предопределять принципиальные основы становления и развития административного права всех субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществ­ления региональной исполнительной власти учитывать единые начала (в том числе и в части правового обеспечения) построения и деятельности государ­ственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне.

Обращаясь к проблеме кадрового обеспечения органов правоохраны, дис­сертант предпринимает сравнительное исследование действующего законо­дательства и ведомственных нормативных актов, регулирующих государст­венную службу в органах внутренних дел, таможенных органах, органах на­логовой полиции, органах прокуратуры и ряде иных федеральных структур, традиционно включаемых в правоохранительный блок. Предпринятый ана­лиз позволил выявить существенные различия в правовой регламентации всех основных этапов прохождения службы в правоохранительных органах, отсутствие четких критериев профессионального отбора кадров, связи между уровнем профессиональной подготовки, деловой и гражданской зрелости со­трудников и их продвижением по "служебной лестнице". В этой связи дис-

46

сертант полагает необходимым проведение ревизии нормативно-правовых актов, посвященных службе в органах правоохраны, приведение их в соот­ветствие с федеральным законодательством об основах государственной службы в Российской Федерации и модельным Кодексом поведения государ­ственных служащих.

Составной частью укрепления правопорядка является совершенствование правового регулирования деятельности правоохранительных органов. Эта проблема раскрывается диссертантом на примере органов прокуратуры и внутренних дел. На основе обобщения практики деятельности этих правоох­ранительных структур, критической оценки действующего законодательства и ведомственных нормативных актов диссертантом сформулированы кон­кретные предложения, в частности, о возможных вариантах создания муни­ципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД; об уточнении полномочий Генерального прокурора в части его законодательной инициативы и права обращения в Конституционный Суд; уточнении пред­мета прокурорского надзора за исполнением законов путем его ограничения проверкой сигналов о нарушении конституционных прав и свобод человека и гражданина, о нарушении существенных интересов общества и государства.

В заключении в концентрированном виде сформулированы основные вы­воды диссертационного исследования и предложения соискателя по рассмат­риваемым проблемам.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих рабо­тах автора:

1. Правопорядок и государственно-правовой механизм его формирования и укрепления: Монография. М.: Изд-во "МК-Полиграф", 2002. 17,5 п. л.

2. Теоретико-методологические проблемы административно-правового ис­следования правопорядка: Монография. М.: Изд-во "МК-Полиграф", 2001. 6,2 п. л.

47

3. Организационно-правовая характеристика системы обеспечения право­порядка: Монография. М.: Изд-во "МК-Полиграф", 2001.6,1 п. л.

4. Правоохранительная функция прокуратуры: Учебное пособие. СПб.: СПбГУП, 2000 (в соавторстве). 22,0/11,0 п. л.

5. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. СПб.: Изд-во "Санкт-Петербургский институт экспертов", 2000 (в соавторстве). 20,5/1,3 п. л.

6. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб.: Изд-во "Сентябрь", 2001 (в соавторстве). 20,2/10,1 п. л.

7. Борьба с легализацией незаконных доходов // Защита и безопасность.

1998. №4.0,1 п. л.

8. Классификация лиц, совершающих кражи (вторая половина XIX в.) // Правоохранительная деятельность в России: теория и практика: Сборник трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 11. Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999. 0,2 п. л.

9. Предупреждать или карать? На пути к правовому государству // Знание.

1999. 0,4 п. л.

10. Виды имущественных преступлений в древнерусском праве // МВД России - 200 лет: Материалы международной научно-практической конфе­ренции. Санкт-Петербург, май 1998 г. Ч. 6. СПб.: Санкт-Петербургская ака­демия МВД России, 1998. 0,3 п. л.

11. Проблемы раскрытия и расследования квартирных краж в современных условиях // Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, апрель 1998 г. Ч. 3. Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. 0,2 п. л.

12. Криминологическая характеристика квартирных краж // Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс: Материалы меж­дународной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, апрель 1998 г. Ч.З. СПб.; Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998. 0,2 п. л.

48

13. Актуальные вопросы работы правоохранительных органов по обеспе­чению соблюдения законодательства РФ иностранными гражданами и лица­ми без гражданства // Жизнь и безопасность. СПб., 1998. № 4. 0,3 п. л.

14. Прокурорский надзор и экологическое законодательство. Тезисы науч­ных докладов 3-й международной конференции 5-9 июня 1998 г. СПб.: Ме­ждународная Академия наук экологии, безопасности человека и природы, 1998. 0,3 п. л.

15. Прокуратура - сегодня // На пути к правовому государству. СПб.: Зна­ние, 1998. 0,5 п. л.

16. Раньше люди шли за правдой в обком, теперь - в прокуратуру // Защита и безопасность. СПб., 1999. № 3. 0,2 п. л.

17. Роль гуманитарных знаний в становлении юриста // Проблемы и пер­спективы высшего гуманитарного образования в эпоху социальных реформ: Тезисы докладов межвузовской научно-методической конференции, февраль 1999 г. СПб.: СПбГУП, 1999. 0,1 п. л.

18. Правозащитные функции прокуратуры // Россия на рубеже веков. Из­бранные лекции университета. Вып. 16. СПб.: СПбГУП, 1999. 1,1 п. л.

19. Основные аспекты организации прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. СПб.: Вестник межпарламентской ассамблеи. 1999. № 1. 0,2 п. л.

20. Вера в собственные силы // Международный журнал-Транзит. 2001. ОД п. л.

21. Роль правоохранительных органов в борьбе с коррупцией // Материалы научно-практической конференции. Санкт-Петербург, ноябрь 2001 г. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001. 0,2 п. л.

22. Организованная преступность и наркобизнес // Материалы междуна­родной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, июль 1997 г. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД РФ, 1997. 0,2 п. л.